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JUSTIÇA

Marco Temporal: para ministro Nunes Marques, data de promulgação da Constituição define ocupação tradicional

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Após o voto do ministro, que divergiu do relator, o julgamento foi suspenso por pedido de vista do ministro Alexandre de Moraes.

Com o voto do ministro Nunes Marques, o Supremo Tribunal Federal retomou, nesta quarta-feira (15), o julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1017365, que discute a definição do estatuto jurídico-constitucional das relações de posse das áreas de tradicional ocupação indígena e desde quando deve prevalecer essa ocupação. Único a votar na sessão, o ministro considera que a data da promulgação da Constituição Federal (5/10/1988) deve ser adotada como marco temporal para definição da ocupação tradicional da terra por indígenas.

Até o momento, foram lançados dois votos: o do relator, ministro Edson Fachin, que se manifestou contra o marco temporal, e o do ministro Nunes Marques, a favor. O ministro Alexandre de Moraes, que votaria em seguida, afirmou que precisa de mais tempo para analisar os novos argumentos trazidos na sessão desta tarde e pediu vista do processo.

Insegurança jurídica

Ao apresentar sua divergência, o ministro Nunes Marques afirmou que a decisão do STF no julgamento do caso da Terra Indígena Raposa Serra do Sol (Petição 3388), em que foi adotado o marco temporal, é a solução que melhor concilia os interesses do país e os dos indígenas. Segundo ele, esse parâmetro tem sido utilizado em diversos casos, e a revisão da jurisprudência ocasionaria insegurança jurídica e retorno à situação de conflito fundiário.

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Na avaliação de Nunes Marques, a Constituição de 1988 reconheceu aos indígenas, entre outros pontos, os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, mas essa proteção constitucional depende do marco temporal. Segundo ele, a posse tradicional não deve ser confundida com posse imemorial, sendo necessária a comprovação de que a área estava ocupada na data da promulgação da Constituição ou que tenha sido objeto de esbulho, ou seja, que os indígenas tenham sido expulsos em decorrência de conflito pela posse.

Marco temporal preciso

Em seu entendimento, ao estabelecer prazo de cinco anos para que a União efetuasse a demarcação das terras, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o constituinte originário demonstrou a intenção de estabelecer um marco temporal preciso para definir os espaços físicos que ficariam sob exclusivo usufruto indígena. Se houvesse a possibilidade de estabelecimento de novas posses além das existentes na promulgação da Constituição, “não faria sentido fixar prazo para a demarcação dessas terras, pois a possibilidade estaria sempre em aberto”.

Ampliação indevida

O caso concreto que originou o recurso diz respeito à reintegração de posse requerida pela Fundação do Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina (Fatma), atual Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina (IMA), de uma área localizada em parte da Reserva Biológica do Sassafrás (SC), declarada pela Fundação Nacional do Índio (Funai) como de ocupação tradicional indígena para ampliar a terra já demarcada. No recurso, a Funai contesta decisão do Tribunal Regional da 4ª Região (TRF-4), que entendeu não ter sido demonstrado que as terras seriam tradicionalmente ocupadas pelos indígenas e confirmou a sentença em que fora determinada a reintegração de posse ao órgão ambiental.

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O ministro Nunes Marques votou pelo desprovimento do RE 1017365, pois considera não ter sido comprovada a ocupação tradicional em 5/10/1988. Também entende que a ampliação seria indevida, por se sobrepor a uma área de proteção ambiental e por não ter sido homologada pelo presidente da República. Além disso, a falta de intimação das famílias de agricultores afetadas para que se defendessem viola o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório.

O recurso tem repercussão geral reconhecida (Tema 1.031) e servirá de parâmetro para a resolução de, pelo menos, 82 casos semelhantes que estão sobrestados.

 

PR/CR//CF

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JUSTIÇA

Novas regras de improbidade vão à sanção

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A Câmara dos Deputados concluiu, a votação das emendas do Senado ao projeto de lei que estabelece novas regras para os processos por improbidade administrativa (PL 2505/2021). Com isso, o projeto segue para sanção presidencial. Apesar da aprovação nas duas Casas, o projeto recebeu várias críticas por supostamente enfraquecer as ferramentas de combate à má gestão pública.

São atos de improbidade administrativa aqueles que causam enriquecimento ilícito do agente público, lesão ao erário ou violação dos princípios e deveres da administração pública. A principal inovação do projeto está em determinar que a improbidade só poderá ser caracterizada quando houver comprovação de dolo do gestor – ou seja, quando ficar provado que houve intenção maliciosa, e não apenas imprudência ou negligência.

Em outro trecho, o projeto cria prazos de prescrição (“vencimento” da possibilidade de condenar o gestor acusado de improbidade) que devem ser observados durante o processo. Se algum deles for ultrapassado, o processo deve ser arquivado. É a chamada prescrição intercorrente. Atualmente, o único prazo de prescrição possível é antes da abertura do processo.

Além disso, o Ministério Público passa a ser o único titular possível de ações de improbidade – hoje, qualquer pessoa jurídica pode fazê-lo. Quando a lei for sancionada, o MP terá prazo de um ano para manifestar interesse em assumir os processos já abertos. Aqueles que não forem reivindicados dessa maneira serão arquivados.

A Câmara aceitou sete das oito emendas feitas pelo Senado. A única rejeitada foi a inclusão de um dispositivo que dizia que a indicação política para cargos de livre nomeação em que se identificasse nepotismo (inclusive cruzado) seria passível de ação de improbidade, mesmo sem a evidência de intenção dolosa. Com isso, o nepotismo continua sendo um tipo de improbidade, mas é preciso comprovar a intenção de beneficiar o parente.

Senadores críticos da proposta afirmam que o Congresso pensou nos seus próprios interesses ao mudar as regras da improbidade administrativa, uma vez que muitos parlamentares são alvo de processos dessa natureza. O líder da oposição, senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), chegou a afirmar que o texto foi feito “por encomenda” e cria uma “anistia” para autoridades investigadas.

— O artigo [da prescrição intercorrente] foi feito por encomenda, é um “jabuti”. Eu tento dourar a pílula, mas esse artigo é para beneficiar [o presidente da Câmara dos Deputados] Arthur Lira. Estamos aprovando no Congresso Nacional uma legislação para criar benefícios, e não são benefícios para o conjunto da sociedade, mas o benefício de anistia àqueles que cometeram improbidades.

O senador Alessandro Vieira (Cidadania-SE) conseguiu forçar a votação nominal do projeto e dos seus destaques, e alertou que o Congresso estaria “maculando” a sua credibilidade ao aprovar a nova lei. O senador Fabiano Contarato (Rede-ES), durante a votação, listou vários pontos de descontentamento.

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— Esse texto contém evidentes e graves retrocessos que representam claro prejuízo no combate à corrupção. A questão da prescrição intercorrente, a redução dos legitimados para propositura da ação, a retirada dos partidos políticos do âmbito da lei são injustificáveis do ponto de vista do fortalecimento dessas instituições. Sem falar do dolo específico nas hipóteses em que ele exige isso e exclui a culpa grave — disse Contarato.

Após a votação, o senador Álvaro Dias (Podemos-PR) usou as redes sociais para lembrar da audiência pública realizada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) na qual juízes e procuradores falaram contra o projeto. Ele chamou o texto de “lei da impunidade administrativa”.

“Nos últimos dez anos, a Lei de Improbidade puniu mais de 20 mil autoridades públicas. Infelizmente, com a aprovação do projeto, teremos a Lei de Impunidade ao invés de Lei de Improbidade. A mudança teve como objetivo conceder a impunidade a agentes públicos que vinham sendo alcançados pela legislação com condenações por improbidade. Tivemos o retrocesso. Houve uma flexibilização exagerada, uma abertura das portas para a improbidade administrativa dos agentes públicos. Esta foi a consequência de se legislar em causa própria, de pensarem em seus próprios interesses”, afirmou.

Defensores da proposta argumentam que ela estabelece regras mais previsíveis para os gestores públicos, além de protegê-los de perseguições judiciais com motivações políticas. Foi o que disse o senador Rogério Carvalho (PT-SE), durante a votação do texto no Plenário do Senado.

— Governar é um ato muito difícil. Devemos pressupor que [os gestores públicos] têm honestidade como guia na sua atuação. Este projeto define claramente o que pode ser caracterizado como improbidade. Isso é fundamental para o melhor funcionamento do nosso sistema de justiça e para que os gestores tenham liberdade e condição de exercer o seu papel, fruto da vontade popular.

O senador Flávio Bolsonaro (Patriota-RJ) disse que a prescrição intercorrente será uma ferramenta para agilizar os processos e impedir que prosperem aqueles que só foram abertos para atacar a reputação de adversários.

— É óbvio que a legislação precisa ser atualizada, é eivada de subjetividade. Fala-se aqui em impunidade, mas não é razoável que alguém que responda por alguma coisa fique por 10, 15, 20 anos, com uma espada sobre a sua cabeça. É preciso que a lei coloque limites objetivos, e é o que nós estamos fazendo.

O relator do projeto, senador Weverton (PDT-MA), disse que os maiores abusos cometidos com a atual lei de improbidade acontecem em pequenos municípios. Ele usou o exemplo desses locais como argumento para adaptar as regras a um formato em que a abertura e a condução de processos sejam um pouco mais restritivas.

— Às vezes se perde a vida numa eleição municipal. Imagine a quantidade de ações que eram colocadas [por] um prefeito que assumia e que às vezes, em sua procuradoria, sequer havia um concursado. E aí o advogado da campanha virava o procurador do município e enchia o ex-gestor de ações de improbidade para simplesmente macular ou tentar encurtar a carreira do seu adversário. Nós temos que fazer essa justiça aos gestores porque podemos elencar dezenas de casos que nos chegaram e que nos deixam confortáveis em dizer que a legislação precisa, sim, ser melhorada. 

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PRINCIPAIS ALTERAÇÕES DO PL 2.505/2021
Dolo Os atos de improbidade administrativa passam a depender de condutas dolosas. Foi suprimida a modalidade culposa. Exclui-se a necessidade de dolo específico dos atos de improbidade decorrentes do descumprimento da legislação de acesso à informação.
Nepotismo e promoção pessoal Inseridos como novos tipos de improbidade o nepotismo (inclusive cruzado) até o terceiro grau para cargos de confiança e a promoção pessoal de agentes públicos em atos, programas, obras, serviços ou campanhas dos órgãos públicos.
Rol taxativo As condutas consideradas como improbidade são apenas as listadas no texto da lei (hoje, a lista é considerada exemplificativa).
Sanções Prazo máximo de suspensão dos direitos políticos sobe para 14 anos (hoje o máximo são 8 anos); Valor máximo das multas aplicáveis cai em todos os casos.
Regras de prescrição A ação para a aplicação das sanções prescreverá em oito anos (prazo único), contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Antes o prazo era de até cinco anos após o fim do mandato do acusado.
Prazo do inquérito Aumento do prazo do inquérito para um ano, prorrogável por mais uma única vez.
Ministério Público O MP passa a ter exclusividade para propor ação de improbidade.
Transição A partir da publicação da lei, Ministério Público terá um ano para manifestar interesse no prosseguimento de ações em curso. Processos sem essa providência serão extintos.
Sucumbência Ressalvou-se a condenação em honorários de sucumbência apenas para os casos de comprovada má-fé.
Agentes públicos São definidos como agentes públicos o político, o servidor público e todos que exerçam, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas. As disposições previstas no projeto são aplicáveis também aos que, não sendo agente público, induzam ou concorram dolosamente para a prática de ato de improbidade.
Atos contra princípios da administração pública ara atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública será exigido dano relevante para que sejam passíveis de sanção.

Fonte: Agência Senado

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JUSTIÇA

Gilmar Mendes afasta suspensão de direitos políticos em atos culposos de improbidade

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O relator considerou desproporcional que a pena seja maior, nesses casos, do que as aplicadas a condenados por crimes como lesão corporal, peculato e corrupção passiva.

O ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu medida liminar para estabelecer que a suspensão dos direitos políticos prevista na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) não se aplica a atos de improbidade culposos (em que não há intenção de causar dano ao erário). A decisão, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6678, também suspende a expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” do dispositivo da norma que prevê as penas para atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública.

Do STF – A ADI 6678 foi ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), que argumenta que a lei trata de forma semelhante os casos em que houve a intenção de cometer o ato de improbidade e os casos em que, por alguma razão, tenha havido mero atraso numa prestação de contas, por exemplo.

Exceções

Na decisão, o relator assinalou que todo o sistema de persecução e tutela da probidade administrativa deve observar o pressuposto de que a suspensão de direitos políticos é uma exceção, reservada a situações específicas previstas na Constituição Federal. “O constituinte, diante do passado ditatorial, esmerou-se em assegurar e potencializar a plena participação política dos cidadãos”, assinalou. “As exceções foram taxativamente abordadas, de modo que a regra seja o pleno exercício dos direitos políticos”.

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Proporcionalidade

No caso da Lei de Improbidade Administrativa, o ministro explicou que ela propôs a gradação das sanções (artigo 12). Especificamente em relação aos direitos políticos, os atos que resultam em enriquecimento ilícito podem gerar a suspensão por oito a dez anos; os atos dolosos ou culposos que geram prejuízo ao erário, de cinco a oito anos; e os atos que ofendem princípios da administração pública implicam a suspensão desses direitos por três a cinco anos. Esses patamares são superiores, por exemplo, aos aplicados a condenados pelos crimes de lesão corporal grave e gravíssima e pelos crimes de peculato, concussão e corrupção passiva.

Em sua avaliação preliminar, Mendes considerou que houve violação ao princípio da proporcionalidade, pois atos culposos e que violem princípios da administração pública são sensivelmente menos graves do que os demais atos de improbidade. “Isso significa que o agente público que ‘celebrar contrato de rateio de consórcio público sem prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei’, ainda que de forma não intencional, poderá ter os direitos políticos suspensos por período superior ao cidadão condenado pelo desvio de verbas públicas”, exemplificou.

Meios eficazes

Segundo o relator, a legislação dispõe de outros meios eficazes e menos restritivos aos direitos fundamentais para repreender suficientemente as condutas culposas que impliquem prejuízo ao erário e atos dolosos de improbidade que não resultem em enriquecimento ilícito ou prejuízo aos cofres públicos. Ele ressaltou que a própria Lei de Improbidade Administrativa possibilita o ressarcimento integral do dano, a perda da função pública, o pagamento de multa civil e a proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

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Além disso, o servidor público federal responsável por atos dessa natureza está sujeito às normas do Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União (da Lei 8.112/1990), que preveem, inclusive, sua demissão, sem contar a possibilidade de punição pelas Cortes de Contas.

Eleições

No deferimento da liminar, Gilmar Mendes também considerou que a questão pode impactar as eleições de 2022. O artigo 16 da Constituição Federal estabelece que a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação e não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. Em razão dessa garantia, o ministro concluiu que a questão tem urgência que justifica sua imediata apreciação, “de modo a nortear com segurança e previsibilidade os parâmetros de elegibilidade do pleito vindouro”.

A liminar será submetida a referendo do Plenário.

Leia a íntegra da decisão.

RP, CF/AS

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