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Como uma súmula vinculante do STF pode mudar o processo legislativo para todo parlamentar do país (uma edição extraordinária da QPD)

Gabriel Lucas Scardini Barros

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Recentemente, o Anuário da Justiça do site Conjur trouxe o ranking de constitucionalidade de 2025. Das 242 ADIs que o STF julgou em 2025, 74% foram declaradas inconstitucionais.

Essas quase 180 normas inconstitucionais representam uma parte ínfima do total de normas publicadas no país. Em 2025, tivemos 303 novas leis ordinárias federais, mas as ADIs não dizem respeito apenas às leis federais: há também uma infinidade de leis estaduais e municipais publicadas todos os dias. Não à toa o nome desta newsletter é Quinze por Dia.

Ou seja, 180 normas inconstitucionais são uma gota no oceano normativo brasileiro.

Nesse contexto, o próprio anuário trouxe à tona uma mudança de dez anos atrás que deu um sopro de ar para as leis municipais e estaduais:

“O maior empurrão para o aumento desse debate veio do próprio STF: ao julgar o Tema 917, em 2016, a corte entendeu que “não usurpa competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”. “O Tema 917 rompeu com padrões que antes deixavam o Legislativo numa posição de carimbador”, disse Wallace Paiva Martins Junior, o subprocurador-geral de Justiça Jurídico do MP-SP. “Agora, por exemplo, o legislador pode legislar sobre violência contra a mulher, obrigando particulares a agir.”

Só que uma novidade pode impactar todas as casas legislativas do país de um jeito inédito.

A Proposta de Súmula Vinculante 150 do STF quer consagrar o seguinte texto:

“O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aplica‐se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda benefício fiscal ou implique renúncia de receita sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.”

Trata-se de uma reação a uma série de propostas aprovadas no Congresso Nacional que trarão um grande impacto ao orçamento da União. Muitas dessas propostas também impactam Estados e Municípios, que muitas vezes nem foram consultados durante a tramitação nas casas do Congresso.

Só que, na mira, acabam milhares de leis municipais e estaduais. Lembrando que, naturalmente, o controle de constitucionalidade sobre essas normas é muito menor tanto na tramitação quanto judicialmente.

Para esse pessoal além de Brasília, a primeira reação pode ser: vai sobrar alguma lei constitucional no Brasil?

Calma. A súmula, por si só, não anula nada automaticamente. Uma súmula vinculante define a interpretação que vale daqui para frente. ou seja, vincula o julgamento de novos casos de controle de constitucionalidade, sejam concentrados (ADIs) ou difusos (qualquer processo). Mas as leis municipais e estaduais que já estão em vigor não somem do ordenamento só porque a tese foi fixada: continuam valendo até que alguém, com legitimidade para isso, proponha uma ADI específica questionando aquela norma em particular.

E aí está o verdadeiro risco. Questionar lei por lei, uma ADI de cada vez, é um processo lento e disperso, não é isso que deve tirar o sono do legislador municipal. O que pode mudar o jogo é uma ADI em bloco: a PGR (ou o Procurador-Geral de Justiça, no caso de leis estaduais) propor uma ação, ou uma série coordenada de ações, questionando de uma vez múltiplas leis de um mesmo município ou estado, todas fundamentadas na mesma tese da súmula surgida da PSV 150. Nesse cenário, não é uma lei isolada que fica vulnerável. É o arcabouço normativo inteiro.

A advocacia do Senado, em sua manifestação nos autos da PSV, colocou muito bem alguns pontos importantes. A começar pela necessidade de distinguir dois institutos que costumam ser tratados como sinônimos, mas não são: a estimativa de impacto orçamentário-financeiro (art. 113 do ADCT) e as medidas compensatórias (art. 14 da LRF).

O art. 113 do ADCT fala da proposição legislativa, pois é durante a tramitação que a estimativa de impacto financeiro deveria ser apresentada. Depois que a lei já foi publicada, essa etapa já passou. Reproduzindo a manifestação da advocacia do Senado:

“A estimativa de impacto é instrumento de transparência e racionalidade: destina-se a permitir que o Parlamento delibere informado sobre os efeitos fiscais da política pública objeto de apreciação. É requisito de natureza cognitiva e procedimental. Já a medida de compensação é instrumento de neutralização fiscal: visa, mediante aumento de receita ou redução de despesa, anular ou mitigar o efeito da renúncia sobre o equilíbrio das contas. Enquanto a primeira diz respeito ao conhecimento do impacto, a segunda diz respeito à contenção dos seus efeitos. São planos lógicos diversos: pode haver estimativa sem compensação (a regra do art. 113) e pode haver compensação como uma entre várias alternativas legais (a sistemática do art. 14 da LRF).”

Agora que o imbróglio está posto, vamos ao que o legislador estadual e municipal pode fazer sobre isso.

O primeiro ponto é que, a despeito de tanto o art. 113 (impacto) quanto o art. 14 da LRF (compensação) existirem há muitos anos, a discussão sobre o cumprimento desses comandos legais passa longe do dia a dia legislativo. Sabe como é, não deveria ser uma novidade.

Mas e o Tema 917?

Em ótimo texto no Conjur, Adélcio Machado dos Santos e Fabiano Henrique da Silva Souza explicam que o Tema 917 trata de “quem pode propor”, já a eventual regra surgida da PSV 150 passará a responder “sob quais condições constitucionais a proposição pode tramitar validamente”.

Como resolver essa questão?

A resposta vai desde a apresentação de propostas com apenas diretrizes legais, sem comandos práticos (o que não resolve o problema), até a grande resposta: as leis orçamentárias, o caminho prático para uma função legislativa plena.

Seja na alocação orçamentária clássica, seja trabalhando ações no PPA para cumprimento de novas leis aprovadas, na alocação orçamentária no projeto da Lei Orçamentária anual ou até mesmo na consignação de emendas impositivas para compensar o impacto de novas normas.

O que dificulta a vida do Legislativo pode dificultar a vida do Executivo!

A cobrança mais rígida de impacto e compensação orçamentária das propostas legislativas criará novas dinâmicas no parlamento. Os parlamentares devem se preparar para apresentar propostas mais robustas. Por outro lado, a fiscalização do Poder Executivo ficará mais fácil.

Isso porque, muitas vezes, o Executivo, mesmo tendo mais estrutura e acesso aos dados fiscais, não cumpre essas mesmas regras.

Se há dez anos o Tema 917 tirou o Legislativo da posição de carimbador, a PSV 150 pode empurrá-lo um passo além. Talvez seja hora de o Poder Legislativo trocar de nome: de poder legiferante para poder fiscalizador.